Atos administrativos: requisitos, atributos e as formas de extinção

Atos administrativos é o assunto mais cobrado de Direito Administrativo, e a maior parte dos erros vem de três confusões: trocar anulação por revogação, achar que todo vício se convalida, e atribuir autoexecutoriedade a atos que não têm.

Vamos por partes.

Os cinco requisitos (ou elementos)

Competência — o poder legal para praticar o ato. É vinculada sempre: não existe discricionariedade sobre quem pode. Irrenunciável, mas admite delegação e avocação, nos limites da Lei 9.784/1999 (não se delega edição de ato normativo, decisão de recurso e matéria de competência exclusiva).

Finalidade — o fim de interesse público previsto na lei. Também vinculada. Desvio de finalidade gera nulidade, ainda que o resultado tenha sido bom.

Forma — o modo de exteriorização. Em regra vinculada; a forma escrita é a regra na Administração.

Motivo — a situação de fato e de direito que autoriza o ato. Pode ser vinculado ou discricionário.

Objeto — o efeito jurídico imediato, o conteúdo do ato. Pode ser vinculado ou discricionário.

A consequência prática: o mérito administrativo mora no motivo e no objeto. É só neles que existe juízo de conveniência e oportunidade — e é por isso que competência, finalidade e forma são sempre controláveis pelo Judiciário.

A teoria dos motivos determinantes

Uma vez declarado o motivo, o ato fica vinculado à veracidade dele — mesmo quando a motivação não era obrigatória.

Exemplo: exoneração de cargo em comissão é livre (ad nutum). Mas se a autoridade escreve "exonerado por ter faltado ao serviço por 30 dias" e isso é falso, o ato é nulo. O motivo declarado passou a determinar a validade.

Os cinco atributos

Presunção de legitimidade e veracidade — presume-se que o ato nasceu conforme a lei e que os fatos alegados são verdadeiros. É presunção relativa (juris tantum): admite prova em contrário, e o ônus de provar é de quem alega o vício. É o único atributo presente em todos os atos.

Imperatividade — o ato se impõe a terceiros independentemente de concordância. Não está presente nos atos negociais (licença, autorização, permissão) nem nos enunciativos (certidão, atestado, parecer).

Autoexecutoriedade — a Administração executa o ato diretamente, sem autorização judicial prévia. Só existe quando a lei prevê ou em situação de urgência. Exemplo consagrado do que não tem: a cobrança de multa não paga exige execução judicial. Aplicar a multa é autoexecutável; cobrar à força, não.

Tipicidade — o ato deve corresponder a uma figura definida em lei. Impede a Administração de criar atos inominados.

Exigibilidade — a Administração pode exigir o cumprimento por meios indiretos de coerção (multa, por exemplo). Distingue-se da autoexecutoriedade, que é a execução material direta.

As formas de extinção

Aqui está a maior fonte de erro. São cinco, e a diferença entre elas é a causa.

Forma	Causa	Quem pratica	Efeitos
Anulação	ilegalidade	Administração ou Judiciário	ex tunc (retroage)
Revogação	conveniência e oportunidade	só a Administração	ex nunc (não retroage)
Cassação	o beneficiário descumpriu condições	Administração	ex nunc
Caducidade	norma nova torna o ato incompatível	Administração	ex nunc
Contraposição	novo ato de efeitos contrários	Administração	ex nunc

Os pontos que a banca explora:

Só a anulação retroage. Ato ilegal não gera direito adquirido, então seus efeitos são desfeitos desde a origem — ressalvados os efeitos já produzidos em favor de terceiros de boa-fé.
O Judiciário não revoga ato administrativo. Pode anular por ilegalidade, jamais por conveniência — seria substituir o administrador.
Ato vinculado não se revoga, porque não há mérito a reavaliar. Também não se revogam atos que já exauriram seus efeitos, os que geraram direito adquirido e os meros atos administrativos.

Convalidação: só dois vícios

Convalidar é sanar o defeito com efeitos retroativos. A Lei 9.784/1999, art. 55, admite quando o vício é sanável, não há lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.

Na prática cobrada, sanáveis são apenas:

Competência, desde que não seja exclusiva nem em razão da matéria;
Forma, desde que não seja essencial à validade.

Motivo, objeto e finalidade não se convalidam. É a linha que resolve boa parte das questões — mnemônico útil: convalida-se Forma e COmpetência (FOCO).

Classificações que caem

Quanto aos destinatários: gerais (normativos, abstratos) × individuais.

Quanto ao alcance: internos × externos.

Quanto ao grau de liberdade: vinculados × discricionários.

Quanto à formação: simples (uma vontade), complexo (duas vontades fundidas num só ato), composto (um ato principal e outro acessório que o ratifica). A diferença entre complexo e composto é cobrada com frequência: no complexo há um único ato formado por dois órgãos; no composto há dois atos, um dependente do outro.

Quanto aos efeitos: constitutivos, declaratórios, enunciativos.

Espécies: normativos (decreto, regimento), ordinatórios (portaria, circular, ordem de serviço), negociais (licença, autorização, permissão), enunciativos (certidão, atestado, parecer), punitivos (multa, interdição).

E a distinção prática entre licença e autorização: licença é vinculada (preenchidos os requisitos, o particular tem direito) e autorização é discricionária e precária (a Administração decide e pode revogar).

Roteiro de leitura de questão

O enunciado fala em ilegalidade? → anulação, efeito retroativo.
Fala em conveniência, oportunidade, interesse público superveniente? → revogação, sem retroação.
O beneficiário descumpriu algo? → cassação.
Mudou a lei? → caducidade.
O vício é de competência ou forma? → pode convalidar. Qualquer outro → anula.

Se a alternativa disser que o Judiciário revogou um ato, ou que houve convalidação de vício de objeto, pare por aí: são erros de fábrica.